La riforma dell’articolo 81 Cost.

Sotto l’aspetto della normazione di rango primario, l’architrave del nostro regime di contabilità pubblica è costituito proprio dalla sopra richiamata disposizione, che va messa a sistema con il terzo comma dello stesso art. 81 Cost., in cui viene affermata la peculiare caratteristica che è valsa alla legge di bilancio la definizione di legge formale, consistente nel divieto di stabilire con essa nuovi tributi e nuove spese, senza pertanto alcuna possibilità di incidere sulla legislazione vigente.

Ed invero questo, in relazione alle previsioni di spesa, si poteva intendere rafforzativo proprio della natura tipicamente autorizzatoria del preventivo finanziario decisionale, da cui discende che qualsiasi atto di gestione amministrativa che disponga l’utilizzo delle risorse stanziate deve sempre fondarsi, perché l’obbligazione possa ritenersi ritualmente assunta, sul meccanismo degli impegni contabili.

Con la legge costituzionale n. 1 del 20 aprile 2012 si è provveduto a riformare l’art. 81 Cost., che resta in vigore secondo l’originaria formulazione fino all’attuale esercizio finanziario[1] (2013), mentre a decorrere da quello successivo, quanto all’obbligo di copertura finanziaria, il nuovo testo prevede al terzo comma una disposizione omologa a quella del quarto comma ante riforma.

Non risulta invece riprodotta per la legge di bilancio la limitazione dianzi illustrata, con la conseguenza che la novella costituzionale le riconosce di fatto natura di legge sostanziale, assoggettandola all’obbligo di copertura finanziaria e recependo così anche un risalente orientamento dottrinale.

L’attuale terzo comma dell’art. 81 Cost stabilendo che «Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte», conferma l’obbligo di copertura finanziaria sia per le leggi che importano nuovi e maggiori spese sia quelle che determinano minori entrate, in quanto entrambe determinano uno squilibrio di bilancio cui occorre far fronte con una riduzione delle spese o con nuove o maggiori entrate.

Ai fini della verifica del rispetto di tale requisito costituzionale assumono rilievo la corretta determinazione degli effetti di maggior spesa o di minore entrata derivanti dalle norme nonché la coerenza tra la quantificazione della proposta di legge con i mezzi di copertura.

Inoltre, nel nuovo testo dell’art. 81 Cost. viene recepito, al primo comma, il precetto dell’equilibrio finanziario per il bilancio dello Stato, condizionandolo alla considerazione delle diverse fasi del ciclo economico ed ammettendo soltanto in presenza di quelle avverse la possibilità di derogarvi, prevista dal comma successivo, attraverso il ricorso all’indebitamento.

Il sesto comma individua poi una procedura rinforzata, consistente nell’approvazione a maggioranza assoluta della relativa legge, per la definizione del contenuto della legge di bilancio nonché delle norme fondamentali e dei criteri volti ad assicurare l’equilibrio finanziario e la sostenibilità del debito pubblico.

A quest’ultima disposizione è stata data attuazione attraverso il recente intervento con cui il legislatore nazionale ha recepito l’avvenuta costituzionalizzazione del principio del pareggio di bilancio: la legge 243 del 2012, il cui art. 1 individua espressamente la sua base costituzionale nell’art. 81, sesto comma, anche con riferimento alla clausola rafforzativa riportata al cpv., che connota l’atipicità di questa fonte normativa con riferimento appunto alla procedura aggravata prevista per l’approvazione di sue eventuali modifiche.

Tali innovazioni non si limitano a richiamare il pareggio di bilancio come una mera trasposizione in legge della regola contabile, bensì identificano tale principio nel mantenimento di un equilibrio tendenziale che segue l’orizzonte dell’obiettivo di medio termine determinato secondo i criteri dell’Unione europea.



[1] Questo meccanismo, nell’ambito della finanza regionale, rende appunto necessario intervenire con la legge finanziaria, da approvare prima del bilancio annuale, per dispone il quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale, provvedendo alle variazioni delle aliquote che incidono sulla determinazione del gettito dei tributi di competenza regionale, al rifinanziamento delle leggi di spesa regionale, alla riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa, oltre a determinare le quote annuali per le leggi regionali che dispongono spese a carattere permanente o pluriennale.